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En introduisant l’examen du texte, le Ministre de la Culture, Jean-Jacques AILLAGON, a rappelé qu’il s’agissait de répondre à l’état d’urgence dû aux « nombreux dysfonctionnements » générés par l’application de la loi du 17 janvier 2001. En l’occurrence, le vote du projet de loi devrait permettre de mettre fin au naufrage financier de l’INRAP (un déficit de 45 millions d’euros sur les années 2002 et 2003), de relancer le dialogue entre l’Etat, l’INRAP et les aménageurs et d’ouvrir les fouilles à de nouveaux acteurs tels que les services régionaux d’archéologie ou les opérateurs privés. Enfin, le Ministre a rappelé qu’il ne s’agissait en rien d’une privatisation de l’archéologie puisqu’il revient à l’Etat seul d’accorder ou non son agrément aux différents opérateurs de diagnostic et de fouille. Répondant sur ce point, Michel HERBILLON, Rapporteur de la Commission des Affaires sociales et culturelles, a précisé que « c’est l’Etat qui prescrit les opérations, qui désigne le chef d’opérations, et contrôle les travaux. C’est encore lui qui coordonne la carte archéologique nationale et qui met en œuvre le fonds de péréquation. Tout intervenant autre que l’INRAP devra être agréé » grâce au rétablissement de l’agrément pour les collectivités locales. Rappelant le travail en amont effectué par la Mission d’Evaluation et de Contrôle (MEC), Laurent HENART, Rapporteur pour avis de la Commission des finances, a retracé les trois grandes orientations de la MEC : - l’ouverture de l’archéologie à une pluralité d’acteurs ; - le développement d’une archéologie « prévisionnelle » ; - la simplification et la sécurisation du financement de l’archéologie préventive ; Enfin, Jean-Pierre DOOR, Porte-parole du Groupe UMP, a mis en avant la longue préparation en amont de ce texte, suite au vote de l’amendement de Daniel GUARRIGUE en loi de finances 2003 tendant à réduire de 25 % le montant des crédits de l’INRAP. Pour l’orateur du Groupe, « ce projet de loi, fruit de négociations, concertations, discussions conduites en amont avec toutes les parties liées à l’archéologie, a permis d’aboutir à l’unanimité sur les principes devant régir les fouilles. L’ARCHEOLOGIE PREVENTIVE : UNE REFORME INDISPENSABLE - Les dysfonctionnements de la loi de 2001 L’archéologie préventive produit aujourd’hui environ 80 % des connaissances archéologiques françaises. La loi du 17 janvier 2001 a tenté de donner un cadre juridique à cette discipline et a créé l’Institut national de recherche et d’archéologie préventive (INRAP), établissement public à qui elle a confié le monopole des opérations. Mais sa mise en œuvre, amorcée en 2002, a immédiatement suscité de nombreux conflits entre les aménageurs, au premier rang desquels les collectivités locales et l’INRAP. De même, cet établissement s’est trouvé très vite au bord de la faillite financière. - Une absence de régulation Le contrôle systématique des aménagements est nécessaire pour éviter que soient détruits, sans étude préalable, des vestiges enfouis. Mais l’absence totale de régulation, conjuguée au monopole de l’INRAP sur la réalisation des opérations, ont fait exploser le nombre des opérations archéologiques prescrites, qui est passé de 2000 prescriptions en 2001 à 4000 en 2002, et avec elles les effectifs de l'INRAP et les délais d'exécution. - Un mécanisme de financement inadapté Complexes, opaques, inéquitables, les mécanismes de financement de l’INRAP ont exposé les aménageurs, notamment les communes rurales, à des coûts importants, sans permettre pour autant à l’INRAP de bénéficier de ressources nécessaires. En moins d’un an, le déficit de l’INRAP s’est rapidement creusé. Il atteint 45 millions d’euros en cumulé 2002 et 2003. - Une absence de dialogue entre l’Etat , l’INRAP et les aménageurs L’absence de dialogue entre le prescripteur, à savoir l’Etat, l’aménageur et l’opérateur qu’est l’INRAP a donné à de nombreux élus le sentiment d’un arbitraire insupportable, tout en précipitant l’archéologie préventive dans une situation de blocage. UNE MODIFICATION DE LA LOI POUR SAUVER L’ARCHEOLOGIE PREVENTIVE : PRESENTATION DES PRINCIPALES DISPOSITIONS Le projet de loi Archéologie préventive vise : - à donner un cadre juridique et financier durable à l’archéologie préventive nationale ; - à renforcer sa dimension scientifique ; - à mieux l’intégrer aux réalités du développement économique de notre pays et de nos régions. Il repose sur un juste équilibre entre le rôle de l’Etat, rôle nécessaire, et celui des collectivités locales, rôle dont chacun peut ici reconnaître la légitimité. - Consolider le financement de l'archéologie préventive Les dispositions de la loi initiale de janvier 2001 a crée une redevance, levée par l’Etat en fonction de son intention de réaliser des diagnostics et des fouilles, pour financer l’ensemble des opérations archéologiques. Or, ce système s’est avéré peu équitable, puisqu’il fait porter l’ensemble du coût de l’archéologie préventive sur un petit nombre d’aménageurs. Dès lors, le nouveau projet de loi introduit les dispositions suivantes : - les opérations de fouilles ne seront plus financées par une redevance, mais sur la base d’un prix, celui convenu entre l’aménageur et l’opérateur. Ces opérations pourront être réalisées, selon le choix de l’aménageur et sous réserve de l’accord de l’Etat, soit par l’INRAP, soit par les services archéologiques des collectivités locales ou par des opérateurs scientifiques publics ou privés, qui auront été agréés par l’Etat. - les opérations de diagnostic en amont, l’exploitation et la diffusion des recherches en aval seront financées par une redevance générale d’archéologie perçue sur tous les dossiers d’aménagement, au-delà d’un certain seuil. Il est précisé que les diagnostics seront réalisés, soit par l'INRAP, soit par les services archéologiques des collectivités territoriales. Le maintien du monopole du service public sur ces opérations est maintenu pour en garantir l’objectivité. Cette redevance unique, dont l’assiette sera élargie, permettra de mieux répartir la charge de l’archéologie préventive entre les différents aménageurs. - Intégrer les collectivités territoriales dans le service public national de l’archéologie préventive Le développement de l’archéologie préventive doit aujourd’hui mieux prendre en compte les réalités régionales et la capacité des collectivités locales à s’y engager. - Les services archéologiques agréés des collectivités territoriales se verront désormais confier, s’ils le souhaitent, la pleine responsabilité de l’exécution des diagnostics et des fouilles. Leur développement est l’une des clés de la réforme. - les collectivités territoriales partageront le monopole de la réalisation des diagnostics avec l'INRAP. Elles pourront décider : - soit de réaliser ponctuellement un diagnostic ; - soit d’assurer la maîtrise d’ouvrage de l’ensemble des opérations de diagnostic prescrites sur leur territoire pendant une durée d’au moins trois ans ; - d’un point de vue opérationnel, la collectivité qui aura fait ce choix recevra l’ensemble des redevances dues sur son territoire en application de la loi. - Le principe de libre administration des collectivités territoriales et les prérogatives de maîtrise d’ouvrage de l’aménageur public sont respectés. Lorsque plusieurs collectivités sont intéressées par la même opération de diagnostic, le projet privilégie la collectivité de première proximité. De même, l’aménageur public peut s’opposer à la réalisation du diagnostic par le service archéologique territorial et préférer l’établissement public. - Réaffirmer le rôle de l’Etat et de ses services déconcentrés - L’Etat accorde son agrément aux différents opérateurs de diagnostic et de fouille. L’agrément sera délivré au niveau national, afin que les critères soient identiques sur l’ensemble du territoire. Il pourra être retiré en cas de manquement. Les services de l’Etat autoriseront les fouilles après contrôle de l’adéquation entre le projet d’opération et le cahier des charges de la prescription. - Ils ont pour mission de veiller aux règles de déontologie qui s’imposent ; - ils désignent le responsable de l’opération et contrôlent le déroulement des actions de terrain ; - ils veilleront à la remise des rapports de fouilles, évalueront les résultats, et favoriseront leur publication. Stabiliser la situation de l’INRAP - L’établissement public créé par la loi du 17 janvier 2001 conservera son caractère administratif et le statut de son personnel ne sera pas modifié ; - L'INRAP reste un acteur essentiel de la recherche archéologique nationale pour l’ensemble de la chaîne scientifique : diagnostic, fouille, exploitation et valorisation des données. Pour plus de précisions, vous pouvez visiter le site de l'Assemblée nationale.